초임호봉 정정 불가 처분(취소 청구→기각)

사 건 : 2014-335 호봉정정 불가 처분 취소 청구
소 청 인 : ○○경찰서 경위 A
피소청인 : ○○경찰서장

주 문 : 이 청구를 기각한다.

이 유

1. 원 처분 사유 요지

소청인은 ○○경찰서 ○○지구대에 근무하는 경찰공무원으로서,
소청인이 구「공무원보수규정(2005. 1. 7.)」제8조 2항에서 ‘공무원의 초임호봉은 [별표15] 공무원의 초임호봉표에 의해 획정한다’라고 규정하고 있고 위 표에 따르면 ‘병역법에 의한 군복무경력이 있을 경우 군 의무복무기간을 임용되는 계급의 그 연수로 보아 그 연수에 1을 더하여 획정한다’라고 규정되어 있으나, 임용 당시 자신이 2001. 12. 5. ~ 2004. 3. 21.까지 산업기능요원으로 군복무한 경력을 산입하지 않았기에 초임호봉(2005. 2. 5. ~ 2014. 1. 7.까지)의 정정을 신청한다는 취지로 2014. 5. 30. 초임호봉 정정신청서를 제출하였는데,
피소청인은 2014. 6. 12. ‘호봉정정 신청에 대한 정정불가 회신’을 통해 「공무원보수 등의 업무지침」[별표1] 일반직 공무원 등의 경력환산율중 ‘특례보충역 등으로 방위산업체 등에서 근무한 경력이 병적증명서에 실역복무기간으로 기재되어 있다 하더라도 사실상 실역에 복무한 기간이 아니므로 군복무기간으로 볼 수 없다’의 규정에 근거하여 소청인의 군복무기간을 호봉경력으로 인정할 수 없다고 통지함으로써 호봉정정 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였다.

2. 소청 이유 요지

거부처분의 근거로 삼은 「공무원보수등의 업무지침(안전행정부예규 제71조)은 행정규칙으로서 대외적 구속력이 없고, 호봉산입에 있어서 필요한 절차적 사항에 한해 위임된 것이므로 위임입법에서 벗어나고 법규성이 없음이 헌법재판소 판례를 통해서도 확인되므로 위 지침이 아닌 공무원 보수규정에 따라 초임호봉이 판단되어야 하며,
공무원보수규정 [별표15] 공무원의 초임호봉표에 따르면 군 의무복무기간을 임용되는 계급의 근무연수로 보아 그 연수에 1을 더하여 초임호봉을 획정하도록 되어있고,
2014. 1. 8. 시행된 공무원보수규정(대통령령 제25070호) [별표16]은 ‘공무원으로 근무한 경력(군인으로서 실역으로 복무한 군경력 또는 현역병에 준하는 관리․감독과 보수를 지급받는 보충역 경력을 포함하되 이에 해당하지 않는 예술체육요원․산업기능요원․전문연구요원, 승선근무예비역, 무관후보생 경력은 제외한다). 다만, 법령에 따른 봉금을 받지 않거나 비상근으로 근무한 공무원 경력은 제외하되 시간선택제임기제공무원 또는 지방의회 의원으로 근무한 경력을 포함한다’고 규정하고 있으나,
임용 당시 구 공무원보수규정(2005. 1. 7. 대통령령 제18671호) [별표16] 일반직공무원 등의 경력환산율표에서는 ‘공무원으로 근무한 경력(군복무경력을 포함하되 무관후보생 경력은 제외한다)을 공무원 경력으로 산입한다’라고 규정하여 보수규정상 군복무경력중 무관후보생 경력만을 제외할 뿐 보충역이나 산업기능요원의 경력을 제외한다는 규정이 없으며,
공무원보수규정 제9조 제3항에는 ‘초임호봉의 획정방법이 변경되어 호봉을 재획정할 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 초임호봉 획정의 방법에 따른다’고 규정하고 제9조 제1항 3호에서 해당공무원에게 적용되는 호봉획정 방법이 변경되는 경우 호봉재획정의 사유로 삼고 있으므로,
소청인에게는 구 공무원보수규정을 적용하여 산업기능요원으로 복무한 기간이 공무원경력에 산입되어야 하고, 원 처분을 취소해 달라는 것이다.

3. 판단

소청인은 지침은 법규성이 없어 공무원보수규정을 근거로 초임호봉이 산출되어야 하는데, 임용당시 보수규정에는 공무원경력에 군복무경력을 포함하면서 산업기능요원 경력을 제외한다는 규정이 없으므로 산업기능요원 복무기간을 산입하여 호봉이 정정되어야 한다고 주장하여 이를 살피건대,

가. 관련 규정
관련 규정에 따르면, 국가공무원법 제47조는 제1항에서 “공무원의 보수에 관한 각호의 사항은 대통령령으로 정한다”고 하면서, 제1호에서 ’봉급․호봉 및 승급에 관한 사항을 규정하고 있고, 이에 따른 구 공무원보수규정(대통령령 제18671호, 2005.1.7.시행) 제8조 제2항은 “공무원의 초임호봉은 별표15 공무원의 초임호봉표에 의해 획정한다”고 정하고, [별표15]에서 ‘[별표16]에 의해 경력을 계급별로 산정하여 초임호봉을 산정하고 경력이 없는 경우 1호봉으로 획정한다’고 한 다음, [별표16]에서 공무원경력 인정과 관련해 ‘국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원으로 근무한 경력(군복무경력을 포함하되 무관후보생 경력은 제외한다). 다만, 법령에 의한 봉급을 받지 않거나 비상근으로 근무한 공무원은 제외하되 시간제계약직공무원 또는 지방의회 의원으로 근무한 경력을 포함한다’고 규정하고 있고, 호봉획정 등에 대한 업무처리 지침인 2005 공무원보수업무 등의 처리지침(당시 중앙인사위원회 예규) [별표1]에서 ‘군복무경력은 실역복무기간을 의미하고 보충역중 산업기능요원으로 복무한 자는 실역복무기간으로 인정하지 않는다’고 구체적으로 규정하고 있는바,
피소청인은 위 지침에 근거하여 소청인의 산업기능요원 복무기간을 군복무경력으로 인정할 수 없다며 이 사건 처분을 하였고, 소청인은 지침은 법규성이 없는 것이고 보수규정에 제외 규정이 없으므로 보수규정에 따라 군복무경력으로 인정되어야 한다고 주장하고 있다.

나. 지침의 효력 관련
이 사건 처분의 근거가 된 공무원보수업무 등의 처리지침(이하 ‘지침’이라고 함)은, 형식(예규), 내용 등으로 보아 행정규칙에 해당하고, 판례에서도 ‘이 지침은 행정안전부가 그 직원이나 산하, 또는 관련기관 직원들에게 공무원보수 등의 업무에 관련된 제 법규와 그 사무처리상의 일반적 지침 등을 제시한 것이고, 공무원초임호봉 획정 부분은 공무원보수규정 별표15에 따라 군 의무복무기간을 공무원의 초임호봉획정에 반영하는 것에 관한 내부적 사무처리지침으로 업무처리 기준을 명확히 하기 위한 것일 뿐 대외적 구속력을 갖는 법규적 효력은 없다’(헌재 2012. 9. 4. 2012헌마708)는 취지로 판시하고 있어 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 보기는 어려우나,
① 행정규칙도 행정내부적인 효력을 지니며 수범자인 행정청이나 공무원은 그 직무상의 복종의무에 따라 행정규칙을 준수하고 적용하지 않으면 안되는 것으로, 행정규칙의 구속력은 이를 위반할 경우 공무원법상의 징계책임에 의해서도 뒷받침된다고 할 수 있고,
또한, ② 위 지침은 다양하고 가변적인 호봉획정 등 업무처리의 명확성․통일성 확보를 위해 보수규정의 내용을 보충하는 해석지침으로서 중앙인사권자에 의해 발령되어 모든 행정기관에서 준수되어 온 점, ③ 주무부처가 보수규정상 명확한 수권조항을 마련하지 않아 입법미비의 문제가 있었던 것은 사실이나 2012. 7. 15. 공무원보수규정 [별표16] 비고에서 ‘일반직공무원 등의 경력환산율표의 구체적인 내용은 안전행정부장관이 정하도록’ 수권규정을 마련한 점, ④ 2014. 1. 8. 공무원보수규정을 개정하여 지침에 있던 내용을 법령으로 규정하여 산업기능요원 복무경력을 군복무경력으로 인정하지 않음을 보다 명확히 규정한 점, ⑤ 소청인은 입법적 미비가 해소된 이후 호봉정정신청을 하였고 처분청이 소청인 임용당시부터 지침으로 이미 인정되지 않은 사항이고 현재 대통령령에 명시된 내용을 근거로 이를 거부한 점, ⑥ ‘재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한바에 따라 되풀이 행사되어 행정관행이 이루어지면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기간은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 받게 된다’(대법원 2009. 12. 24. 2009두7967판결)고 하고, 위 지침은 그간 호봉산정에 대한 기준으로 전체 국가공무원에게 동일하게 적용되어왔던 점 등을 고려할 때, 행정규칙에 근거한 처분이라 하여 곧바로 위법하게 된다고 보기는 어렵고, 법령의 규정과 내용을 종합적으로 고려해 판단되어야 할 것으로 보인다.
다. 보수규정상 산업기능요원의 군복무경력 인정 여부 관련
그렇다면, 공무원 보수규정(이하 ‘보수규정’이라 함)에서 산업기능요원 복무경력을 공무원 경력에 포함하도록 규정하고 있는 것인지에 대해 검토할 필요가 있을 것인데,
호봉의 획정은, 보수산정의 기준이 되어 공무원의 권리나 법적이익에 중요한 영향을 미치는 것이기는 하나, 공무원임용령에서 정하고 있는 임용행위에는 포함되지 않는 급여의 지급행위와 관련된 것이고, 공무원의 초임호봉 산정에 있어 경력인정 제도는 인사정책 방향과 예산사정 등을 종합적으로 고려해 설계해야 하는 것으로, 공무원경력에 포함되는 군경력 인정여부와 범위를 정하는 것 역시 국가의 보수정책적 판단에 해당된다고 보이는바,
군복무경력에 대한 호봉산입 제도는 1987. 1. 1. 시행 공무원보수규정에 처음 도입된 것으로, ○○부(○○과)에 따르면 ‘본인의 의사와 무관하게 징집 또는 소집되어 열악한 환경에서 적정한 보수를 받지 못하는 군복무기간에 대해 국가가 호봉산입을 통해 금전적으로 보상하고자 하는 정책적 취지에 따라 도입되었으나 경력인정 제도의 기본취지를 고려하여 경력체계가 훼손되지 않도록 최소한의 범위에서 인정되어야 하므로 실역으로 복무한 군 경력과 현역병에 준하는 관리․감독․보수를 받는 보충역에 대해서만 인정하고 있다’는 설명이고,
이와 같은 제도의 취지로 볼 때, ① 병역법상 인정되는 군의무복무기간이 모두 동일하게 공무원경력으로 인정된다고 보기 어려운 점, ② 실제로 본인의 지원에 의해 지정업체와 근로계약을 맺고 보수를 받는 산업기능요원은, 국가의 명에 의해 징․소집되어 현저히 낮은 보수를 받으며 근무하는 실역근무자(현역병) 및 사실상 실역근무자(사회복무요원)와는 복무형태와 업무내용, 보수 등에서 많은 차이가 있는 점, ③ 병무청에 따르면 산업기능요원의 복무기간을 군경력으로 인정하지 않는 이유는 동 제도의 목적, 병역의무의 복무형태, 자율적 선택가능성, 근무환경, 복무여건 등을 종합적으로 고려해 반영한 결과로 본다는 입장인 점, ④ 공무원연금법 제23조 제3항 및 동법 시행령 제16조의2에서 재직기간으로 인정되는 복무기간에 실역으로 복무한 기간과 보충역중 사회복무요원으로 근무한 기간만을 인정하고 있어 사회복무요원과 산업기능요원을 동일한 군경력으로 인정하지 않았고, 헌법재판소가 이에 대해 “산업기능요원은 자신의 자율적 의사에 따라 그 복무를 선택하고 사기업체에서 상당한 보수를 지급받으며 근무하므로 산업기능요원 복무기간을 공무원재직기간으로 산입하지 않는 것은 합리적 차별에 해당한다”고 판시한 점(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마328), ⑤ 병역법상 보충역중 지침상 경력이 인정되는 경우(공중보건의사․공익법무관․국제협력의사 등)는 모두 개별법에서 공무원신분을 인정하고 있는 점, ⑥ 산업기능요원 경력은 그 특성상 민간전문분야 근무와의 유사성이 고려되어 경력제도의 취지에 따라 유사경력 인정요건에 해당할 경우 경력을 호봉에 산입할 수 있도록 하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 보수규정 별표16에서 정하는 군복무경력에 산업기능요원이 당연히 포함되는 것으로는 보기 어렵고,
산업기능요원 복무경력을 군복무경력으로 인정하지 않는 공무원보수규정이 헌법상 권리침해인지 여부는 별론으로 하더라도(현재 소청인은 헌법소원심판을 청구하여 진행중임), 소청인의 임용 당시 지침으로 산업기능요원 복무기간을 군경력으로 인정하지 않았고 이 사건 처분당시 법령에 그 내용이 명시적으로 규정되어 있었던바, 소청인의 산업기능요원 경력을 군경력으로 볼 수 없어 호봉정정사유에 해당하지 않는다고 판단하여 이 사건을 처분에 이른 피소청인의 결정에 특별히 불합리한 점은 발견되지 않는 것으로 판단되어, 소청인의 주장은 받아들이기 어렵다.

4. 결정

소청인 임용 당시 공무원 보수업무 지침에서 산업기능요원으로 복무기간은 군복무기간으로 인정하지 않는다고 정하고 있는 점, 공무원보수규정상의 경력산입 제도의 취지를 고려할 때 산업기능요원 경력이 당연히 군복무경력에 포함된다고는 보기 어려운 점, 2014. 1. 8. 공무원보수규정에 산업기능요원 복무경력은 군경력으로 인정하지 않는다고 명시한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분은 공무원보수규정, 공무원보수 등의 업무지침에 따른 적정한 처분이었다고 판단되므로 주문과 같이 결정한다.