퇴직포상 불추천(기타→각하)

사 건 : 2018-181 퇴직포상 불추천 처분 취소 청구
소 청 인 : ○○사무소 기계운영주사보 A
피소청인 : ○○부장관

주 문 : 이 청구를 각하한다.

이 유

1. 원 처분 사유 요지
소청인은 ○○부 ○○청 ○○사무소 ○○과에서 근무하고 있는 일반직공무원이다.
소청인은 20○○. 6. 30. 정년퇴직 예정자로서, ○○사무소장은 ○○청으로 시행한 ‘20○○년 상반기 퇴직공무원 정부포상 대상자 추천(20○○. 2. 28.)’에서 소청인을 정부포상 대상으로 추천하였으나, ○○청장은 ○○부 ○○과로 시행한 ‘20○○년 상반기 퇴직공무원 정부포상 및 장관표창 대상자 추천(20○○. 3. 7.)’에서 소청인을 정부포상 대상에서 제외하고 장관표창 대상으로 추천하였고, 이후 소청인은 ○○부장관의 정부포상 대상자 추천에 포함되지 아니하였다.

2. 소청 이유 요지
가. 이 사건 처분의 경위
소청인은 ○○년 동안 ○○사무소에 재직하면서 평소 근면 성실한 자세로 맡은 바 업무를 충실히 수행해 왔으며, 공직자로서 확고한 사명감으로 적극적이고 능동적인 자세로 소임을 다하여 ○○부 장관 표창 2회를 수여받는 등 항상 주위의 모범이 되었다.
한편 국가공무원으로서 퇴직예정자의 경우, 장기간 재직 중 직무를 성실히 수행하여 국가발전에 기여하고 공사생활에 특별한 흠결 없이 퇴직하는 공무원의 경우에는 포상 추천 대상이 되고, 포상 훈격으로서 재직기간이 33년 이상인 공무원은 훈장, 30년 이상 33년 미만인 공무원은 포장, 28년 이상 30년 미만인 공무원은 대통령표창, 25년 이상 28년 미만인 공무원은 국무총리 표창, 20년 이상인 공무원은 장관표창이 수여된다.
소청인의 경우 19○○년 감봉1월의 처분을 받은 사실이 있으나 주요비위나 사회적 지탄의 대상이 되는 행위로 인한 것이 아니었고, 더구나 위 징계처분은 19○○. 12. 2. 일반사면으로 해제되어 소청인이 정당하게 정부포상을 받을 수 있는 지위에 있음이 명백하다 할 것이기에 소청인은 ○○사무소장을 거쳐 ○○청장의 결재를 얻은 다음 피소청인에게 추천 훈격으로 근정포장의 추천을 상신하였으나, 피소청인은 과거 감봉1월의 처분을 받은 사실이 있었기 때문인지, 아니면 다른 이유 때문인지 소청인의 위 근정포장 추천을 거부하였고, 피소청인은 20○○. 3. 6.자에 소청인에게 포장불추천 처분을 통보해 왔다.
나. 이 사건 처분의 부당성
○○년 이상 장기간 직무를 성실히 수행하여 국가발전에 기여하고 공사생활에 흠결 없이 퇴직하는 공무원에게 수여하는 퇴직포상은 장기간 근무한 사실만으로 관례상 포상을 수여하여 왔고, 재직 중 중대한 징계가 아닌 경징계 처분이나 불문경고 등의 처분을 받은 경우 그 처분이 사면되었다면, 퇴직포상이 특단의 사정이 없는 한 수여되어 왔으며, 이러한 퇴직포상은 공무원으로 장기간 근무한 공적에 대한 보상 차원에서 수여되었던 것이다. 또한 20○○년과 20○○년 정부포상업무지침에 의하면 징계처분이 사면된 경우에는 포상을 추천할 수 있다고 기재되어 있었고, 그래서 퇴직공무원들은 재직 중 징계처분을 받았다 하더라도 그 징계처분이 사면되었다면 예외 없이 퇴직포상의 대상이 되었으며, 이것이 퇴직포상을 수여하는 목적에도 부합한다 할 것이다.
그런데 20○○년 정부포상업무지침은 20○○년도 및 20○○년 정부포상업무지침과 달리 장기간 재직한 퇴직공무원에게 과도하게 퇴직포상 추천을 제한하고 있고, 이는 명백히 상훈법령 위반 및 퇴직포상을 수여하는 목적에 위반될 뿐 아니라 과잉금지의 원칙에도 위반된다 할 것이며, 나아가 20○○년도 및 20○○년도 정부포상업무지침에 따라 퇴직포상을 받은 공무원과 20○○년도 정부포상업무지침에 따라 퇴직포상을 받지 못하는 공무원을 아무런 이유없이 차별하게 되므로 이는 평등의 원칙에도 위반된다 할 것이다. 따라서 피소청인의 이 사건 퇴직포상 불추천 처분은 위법․부당한 것으로서 ‘취소’해 달라는 것이다.

3. 판단
가. 인정사실
1) 소청인은 20○○년 6월말 정년퇴직이 예정되어 있는 자이며, 19○○.‘감봉1월’의 징계처분을 받았다가 19○○. 일반사면 된 바 있다.
2) 20○○. 2. 19. ○○부 ○○과에서는 ‘20○○년 상반기 퇴직공무원 정부포상 및 장관표창 대상자 추천 협조 요청’ 문서를 소속기관으로 시행하였다. 이에 따라 20○○. 2. 28. ○○사무소장은 소청인 등 2명을 20○○년 상반기 퇴직공무원 정부포상 대상자로 추천하는 문서를 ○○청 ○○과로 시행 하였다.
3) 20○○. 3. 7. ○○청장은 4명의 정부포상 대상자를 추천하는 내용의 문서를 ○○부 ○○과로 시행하였는데, 그 중에 소청인은 포함되지 아니하였다.
4) 행정안전부에서는 각 부처의 정부포상업무의 운영을 위해 ‘정부포상업무지침’을 정하여 시행하고 있는데, ‘20○○년 정부포상업무지침’에서 퇴직자 포상의 제한 규정이 강화되어 20○○년까지는 재직 중 ‘징계처분’을 받았더라도 음주운전‧금품수수 등 주요비위가 아니라면 사면된 경우에 퇴직자 포상 추천이 가능하였으나, 20○○년 지침부터는 주요비위 등이 아닌 비위로 ‘견책’이나 ‘불문경고’를 받고 사면된 경우에 정부포상 추천대상이 될 수 있도록 변경되었다.
나. 관련 법리
국가공무원법 제9조(소청심사위원회의 설치) 제1항에서 행정기관 소속 공무원의 징계처분, 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분이나 부작위를 소청심사의 대상으로 정하고 있고, 같은 법 제16조(행정소송과의 관계) 제1항에서 징계처분 등과 그 밖에 본인의 의사에 반한 불리한 처분에 관한 행정소송은 소청심사위원회의 심사·결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다고 정하고 있으며,
행정심판법 제2조에서 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’으로 정의하고 있고, ‘부작위’란 ‘행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것’이라고 정의하고 있다.
관련 판례에서도 항고소송 대상이 되는 행정청의 처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접 법률적 변동을 일으키지 않는 행위는 그에 해당하지 아니한다고 판시(대법원 2011. 4. 21. 선고 2010무 111판결 참조)하고 있다.
한편 훈장수여와 관련하여 헌법 제80조에서 대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 훈장 기타의 영전을 수여한다고 하고 있으며, 상훈법 제3조에서는 서훈의 기준으로 서훈 대상자의 공적 내용, 그 공적이 국가와 사회에 미친 효과의 정도 및 지위, 그 밖의 사항을 고려하여 결정한다고 하고, 같은 법 제5조에서 서훈의 추천은 중앙행정기관의 장, 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회사무총장이 한다고 하고 있다.
관련 판례에서는, 헌법 제80조 및 상훈법령에 따른 서훈은 대통령의 권한으로서, 이 사건 정부포상업무지침의 적용을 받는 각부 장관은 서훈에 관한 추천의 권한만을 가질 뿐이다(상훈법 제5조). 나아가 영전의 수여는 기본적으로 대통령이 국가원수의 지위에서 행하는 고도의 정치성을 지닌 국가작용이며, 서훈 여부는 대통령이 그 재량에 의하여 국무회의의 심의를 거쳐 독자적으로 결정하는 것이다. 따라서 관련 법령에서 정한 자격기준이나 정부포상업무지침이 정한 자격요건에 해당한다는 이유로 개인 혹은 단체에게 훈장을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있는 것으로 볼 수 없다. 달리 헌법은 국민에게 영전을 수여할 것을 요구할 권리를 부여하고 있지 않으며(헌재 2005. 6. 30. 2004헌마859 참조), 그러한 이유로 훈장수여신청에 대한 거부통지는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다(서울고법 2005. 4. 27. 선고 2004누8790 판결)고 하고 있다.
아울러 정부포상업무지침에 대한 헌법재판소 판례에 따르면, 정부포상업무지침은 상훈법 및 같은 법 시행령에 의한 훈장 및 포장 등 개인이나 단체에 대하여 행하는 정부포상의 운용준칙을 정한 것으로서(이 사건 정보포상업무지침의 I. 목적), 행정안전부가 훈장수여 대상자의 추천이라는 업무처리 지침으로서 마련한 내부기준이다. 그런데 정부포상업무지침은 통보의 형식으로 각 부처에 전달되어 행정조직 내부에서만 효력이 있을 뿐이며, 공포나 고시를 통하여 일반 국민에게 발표되지 않는다. 또한, 이 사건 정부포상업무지침은 상훈법 등 상위법령의 직접적인 위임 없이 제정된 것으로서 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우라고 할 수 없으므로, 예외적으로 대외적인 구속력이 인정되는 경우로 보기도 어렵다. 한편, 행정안전부가 매년 제도·운영상의 개선방안을 반영한 새로운 정부포상업무지침을 게시하고 통보한다는 점 및 각 부에 통보할 때에도 정부포상업무지침을 ‘참고’하여 포상의 영예성 제고 및 운영의 적정을 기할 것을 주문할 뿐, 서훈추천권자로 하여금 이를 준수할 명시적인 의무를 부과하는 것으로 보기 어렵다는 점에서, 서훈추천권자가 평등 및 신뢰의 원칙상 행정관행을 반복할 수밖에 없는 사정이 있다고 보기 어렵다. …(중략)…따라서 정부포상업무지침은 행정기관 내부의 업무처리지침 내지 사무처리준칙에 해당할 뿐, 국민이나 법원을 구속하는 법규적 효력을 가진 것이 아니므로, 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 아니한다(전원재판부 2008헌마367, 2009. 7. 30.)고 하고 있다.
다. 퇴직포상 추천 제외가 소청심사의 대상인지 여부
소청인은 피소청인이 자신에 대한 퇴직공무원 포상을 추천하지 아니한 것이 부당한 처분이므로 이를 취소해달라는 주장이나,
‘처분’이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’이며, 그 작용으로 인해 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생하게 하여야 할 것인데, 피소청인이 상훈법과 그 시행령 및 행정안전부의 정부포상업무지침에 따라 퇴직공무원에 대한 정부포상 대상자를 추천하는 것은 헌법에 부여된 대통령의 영전수여 재량의 행사를 위한 사전과정의 내부절차이며, 헌법상 개인에게 영전 수여의 권리를 부여하고 있다고 할 수 없으므로 이에 추천되지 않았다고 하여 개인의 권리 침해가 있다고 할 수 없고, 퇴직공무원 포상에 추천되지 않았다고 하여 기타 소청인에게 법률상 권리, 의무의 변동이 있다고 볼 수 없으므로 소청심사의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없다고 판단된다.
또한 ‘부작위’에 해당하는지에 대해서도 살펴보면, 소청인에게 법률상, 조리상의 신청권이 있어야 할 것인데 앞서 살핀 관련 판례에서와 같이 우리 헌법상 개인에게 영전 수여의 권리를 인정하고 있지 않으며, 비록 행정안전부의 정부포상업무지침에서 퇴직공무원에 대한 정부포상 기준을 재직기간에 따라 마련하고 있어 다수의 퇴직공무원들이 지금까지 포상을 받아왔다고 하더라도 이를 토대로 퇴직공무원에게만 영전수여의 신청권리가 있다고 인정할 만한 근거는 없다고 보인다.
따라서 소청인의 이 사건 청구는 소청심사 대상이 되지 아니하여 부적법한 청구에 해당한다고 할 것이다.

4. 결론
그렇다면 이 사건은 소청심사의 요건을 갖추지 못한 부적합한 청구에 해당하므로 본안에 들어가 더 살펴볼 필요 없이 국가공무원법 제14조 제5항 제1호에 따라 각하하기로 하고 주문과 같이 결정한다.