공문서위변조(파면→해임)
사 건 : 2015-651 파면 처분 취소 청구
소 청 인 : ○○청 고위공무원 A
피소청인 : ○○청장

주 문 : 피소청인이 2015. 09. 03. 소청인에게 한 파면 처분은 이를 해임으로 변경한다.

이 유
1. 원 처분 사유 요지
소청인은 직위해제 중인 국가공무원이다.
소청인은 ○○부장으로서 ○○청 예규 제167호(2014. 1. 3.) 「○○단체 수의계약업무 처리지침」(이하 ’이 사건 지침‘이라 한다.)을 주도적으로 개정하는 과정에서 정책심의회 의결(2013. 12. 30.)과 ○○청장 결재가 이미 완료(2014. 1. 2.)되어 원안대로 발령 의뢰하여야 함에도 당시 수익사업승인서가 없는 ㈜○○이 ○○청의 신규 수의계약물량 배정을 받지 못하고 있던 상황에서 소청인이 위 ○○ 상무 B와 고문 C의 부탁을 받고 수익사업승인서 구비요건을 면제되도록 2014. 1. 2. 이 사건 지침 개정 핵심조문인 제18조를 아래 표와 같이 상부에 사전보고 등 절차를 밟지 않고 일부 내용을 수정하도록 당시 담당자 대령 D에게 지시하였으며, 소청인의 결재로 발령 의뢰한 사실이 있다.
이와 같은 소청인의 행위는 국가공무원법 제56조(성실의무)를 위반하여 같은 법 제78조 제1항 각호의 징계사유에 해당되고, 소청인이 지난 33년간 성실히 근무하며 대통령 표창(1999. 10. 1.)을 받은 공적이 있는 점 등을 감안하더라도 소청인은 이 사건과 관련하여 2015. 7. 6. ○○지방법원으로부터 공문서변조, 변조공문서 행사, 위계공무집행방행 죄명으로 징역 1년 6월을 선고받은 사실이 있으며, ○○청의 장비물자 납품계약 체결 및 물량 배정 등 업무에 관한 투명성과 공정성이 저해되고, 군수물자의 조달업무 전반에 관한 질서가 심각하게 훼손되는 결과를 가져와 결코 용납될 수 없으며, 향후 이와 같은 유사 사례의 재발 방지와 공직기강 확립을 위해서라도 엄히 그 책임을 묻는 것이 바람직하다고 판단되어 ‘파면’에 처한다는 것이다.
【표】 예규 제18조 물량 감소 상황 발생시 처리 비교표

청장 결재(안)
임의 수정(안)
계약관은 제12조 수의계약 대상단체 선정 취소, 제13조 수의계약 대상물품선정취소, 제14조 수의계약 물량배정 감소 및 기타사유 등으로 물량을 감소시킬 사유가 발생하여 타 단체에 배정할 경우에는 제6조 제2항 제5호, 제7호의 수익사업승인서 및 직접생산 관련 사항, 그리고 제9조 제2항 등을 군수조달실무위원회를 거쳐 적용하지 않을 수 있다.
다만, 계약체결 이전에 제6조 제2항 제5호와 제7호의 수익사업승인서 및 직접 생산 관련 사항이 충족되는 지 확인하여야 한다.
----------------------------------- -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------제7호 및 제9조 제2항 등을 군수조달실무위원회를 거쳐 적용하지 않을 수 있다.
다만, 계약체결 이전에 제6조 제2항 제5호와 제7호는 충족되는 지 확인하여야 한다.

2. 소청 이유 요지
가. 이 사건 처분의 위법․부당성
1) 이 사건 지침 개정의 동기는 제도개선에 있었다는 주장
○○단체들의 기득권화와 수의계약이라는 군납의 특성으로 인해 초래된 여러 고질적인 병폐는 감히 손을 쓰기 어려울 정도로 고착화되었고, 그에 대한 반작용으로 그 개선을 요구하는 ○○청 내외의 목소리도 커지게 된 상황에서 군납의 구조적 문제점을 해결하고자 하였던 전 ○○청장 E는 탁월한 업무능력과 강직한 성품인 소청인을 ○○부장으로 발탁하였던 것이다.
이와 같은 상황에서 2013. 1. 1.자로 ○○부장으로 부임한 소청인은 수의계약을 둘러싼 구조적인 문제를 해결하는 근본적인 방법이 결국 경쟁의 촉진과 안정적 조달원의 확보라고 판단하였고, 이를 달성하기 위하여 이 사건 지침의 개정을 강력하게 추진하려고 하였던 것이다.
따라서, 이 사건 지침 개정의 핵심적 목표가 품질향상과 경쟁의 촉진 및 안정적 조달원의 확보였다는 점, 소청인이 특정업체에 편익을 제공하기 위한 목적에서 이 사건 지침 개정을 추진하였다거나 이 사건 지침 제18조 단서를 수정한 것이 아닌 점, 소청인은 2013년과 2014년 동안 실제로 이 사건 관련 업체에게 부당한 특혜를 주지 않았던 점, 이 사건 지침 개정 후 제도개선의 목적에 부합하는 긍정적 효과가 있었고, 이에 상응하는 평가가 뒤따른 점에 비추어 볼 때, 이 사건 지침 개정이 특정업체에게 특혜를 주기 위한 것은 아니었다는 사실이 충분히 입증될 것이다.
2) 이 사건 지침 제18조 단서는 제도개선의 취지 등에 부합하다는 주장
이 사건 처분 의결이유에서 소청인이 전 ○○청장 F에게 이 사건 지침 제18조 단서에 관하여 ‘계약 이전 수익사업승인 요건’을 구비하는 내용의 개정안으로 보고하였다가 소청인의 고교 선배 B 등의 요청에 의해 2013. 12. 30. 정책심의회 이후에 이 사건 지침 개정 원안 제18조 단서에서 위 내용을 삭제하였다고는 취지로 판시하고 있으나,
소청인은 이 사건 지침 제18조 단서가 제도개선의 취지와 달라 정책심의회 의결이후 이를 바로 잡고, 피소청인의 의사에 부합한 방향으로 수정하였던 바, 이는 2015. 5. 14.자 작성된 계약관리본부장 G의 사실확인서를 보면 ○○청장도 수익사업승인서 구비요건을 제외하는 그 취지에 공감하고 타당성과 적법성을 인정한 사실이 확인되며, 소청인의 ○○부 감사 재심의청구를 할 때에도 직접 청구서에 결재한 점 등에 미루어 볼 때, 최종결재권자인 ○○청장의 의사에 부합한 것으로 보아야 할 것이다.
3) 이 사건은 단순절차 위반에 불과하다는 주장
앞에서 살펴본 바와 같이 소청인은 2013. 1. 1. 부임한 후 계속적으로 이 사건 지침과 관련된 제도개선을 위하여 힘써 왔으며, 이 사건 지침 개정의 핵심적 이유인 수의계약 납품단체 복수화에 대해 홍보하고, 2013년 동안 ○○청장과 본부장, 실무자들을 대상으로 48회에 걸쳐 보고하였던 바,
이와 같은 사실로 인하여 ○○청장과 정책심의회 위원들은 이 사건 지침의 개정취지에 대해 숙지하고 있었으며, 이 사건 지침 제18조가 원안과 같이 수익사업승인서를 계약체결 이전까지 요구하는 것으로 규정되면 적기 조달에 중대한 차질이 생긴다는 점을 인식하고 있었다.
또한, ○○부 감사관이 2014. 9.경 ○○청장 F에게 소청인의 허위공문서 작성 등 혐의사실이 있다는 점을 보고하였으나, 오히려 크게 질책을 당하고 돌아간 점, 2014. 10. 8. 이 사건 지침은 제도개선 취지대로 조문을 수정한 것이고 적극행정으로 면책되어야 한다는 내용의 재심의신청서를 자신의 명의로 적성하여 소청인에 대해 징계요구를 취하해 달라고 위 ○○청장이 요청한 점 등을 종합해 볼 때, 수의계약 납품단체 복수화에 관해서 ○○청장의 의사는 당초부터 소청인이 결재한 문구와 일치하는 것이 타당하며, 더 나아가 소청인이 결재한 문구가 다시 수정되지 않은 채 현행 지침으로 적법하게 원활히 운용되고 있고, 이 사건 지침 제18조를 더욱 경쟁을 촉진할 수 있는 방향으로 개정하려고 한다는 점도 이를 뒷받침하는 것이다.
결국 위와 같은 사실들에 비추어 볼 때, 최종결재권자인 ○○청장 F는 이 사건 지침 개정안 제18조에 대해 소청인이 수정한 내용으로 재상정하는 절차를 거쳤다고 하더라도 당연히 결재하였을 것이라고 명백히 예상되는 상황에서 정책심의회 재상정 절차를 거치지 아니한 사실이 중대한 하자라고 볼 수 없다.
한편, 정책심의회 의사록 내용에 의하면, 2013. 12. 정책심의회 당시 ‘이 사건 지침 개정안’에 대한 논의가 진행된 바 있으나, 이 사건 지침 제3조 본문 및 별표 6의 일부 수정사항에 대하여만 위원들간 논의가 있었을 뿐 이 사건 지침 제18조 단서에 대해서는 실질적으로 아무런 논의가 진행되지 아니하였던 바, 정책심의회 위원들이 이에 대해서 구체적으로 인식하고 있었다고 보기는 무리이다.
또한, ○○청 정책심의회 운영규정 제2조(기능)는 정책심의회의 기능에 대해 ○○청장의 의사결정을 보좌하는 기구라고 하고 있는 바, 이는 독립적으로 심의․의결할 수 없는 등 자문기구에 불과한 정책심의회에서조차 구체적으로 이 사건 지침 제18조 단서 개정안에 대해 논의․의결된 바 없고, 최종결재권자인 ○○청장이 정책심의회 의결과 상관없이 소청인이 수정한 내용에 대해 적극 지지한 점에 비추어 보면, 이 사건 지침 변경이 중대한 절차 위반에 해당된다고 보기는 더욱 어렵다.
설령 절차적으로 문제가 있다고 하더라도 그 내용에 관해서는 이 사건 징계의결서에도 개정방향의 타당성을 인정하고 있으며, 이 사건 지침의 개정으로 어떠한 경제적 이익을 취한 바 없었고, 관련 형사 사건에서 검찰이 이 사건을 전형적인 공무원 비리로 보았으나, 소청인이 특정인이나 특정업체에게 특혜를 주고자 하는 정황이나 증거는 찾을 수 없었다.
다만, 특정 보훈단체에게 특혜를 베풀었다는 증거는 소청인의 고교 선배인 B가 피복류 납품의 기회를 한 번 갖게 되었다는 사정이지만, 이는 이 사건 지침 개정으로 다른 ○○단체도 동등하게 확대된 납품기회를 가질 수 있었고, 위 B가 속한 ○○에게 물량 배정이 된 것은 우연일 뿐이다.
나. 정상참작 사항
소청인은 특정업체의 이익을 위해 이 사건 범행을 저지른 사실이 없으며, 당초 제도 개선의 목적과 방향에 부합하기 위해 이 사건 지침 개정안에 대해 수정이 필요하다는 소신에 따라 자신에게 수정권한이 있다고 믿고 이 사건 지침 개정 원안에서 제18조 단서를 수정하여 발령 의뢰 공문을 작성하여 결재하게 된 경위에 비추어 볼 때, 소청인에 대해서 무조건 비난만 할 수 없는 점,
특히, 소청인은 2012년 감사원 감사결과와 ○○부 국방조달 지침 시달사항을 준수하고, 군 장병들에게 우수한 품질의 급식․피복류를 적기에 보급해야 한다는 사명감, 그에 맞게 제도를 발전시키겠다는 책임감의 일환으로 이 사건 지침 개정 업무에 최선을 다하여 지체나 하자 등의 문제를 일으킨 납품업체에 대해서는 이로 인한 불이익을 차기년도 물량배정에 반영하도록 하였고, 수의계약 조건을 일부 완화하여 안정적인 조달원 확보를 용이하게 하는 등의 성과를 도출하여 제도개선 효과가 현실화되고 있으며, 이 사건 지침 개정 후 긍정적인 평가가 ○○청 내부에서부터 국회 및 언론까지 뒤따른 점,
소청인은 이 사건 지침 제18조 단서 수정을 지시하고, 수정된 이 사건 지침 발령 의뢰 공문에 대해 결재를 하였을 뿐 이 사건으로 인하여 어떠한 유형․무형의 이익을 취득한 사실이 전혀 없으며, 오히려 위 ○○ 상무 B가 2013. 1월경 물량배정에 대한 부탁을 하고자 상품권 2장을 전달하였으나 이를 단호하게 거절하였던 점,
소청인이 국가를 위하여 약 33년간 성실히 최선을 다해 근무해 왔고 징계전력이나 형사처벌을 받은 전력도 없이 다수의 표창을 수상한 공적이 있는 점, 이 사건 처분으로 공무원연금의 1/2 이상을 받지 못하게 되는 경우에는 소청인과 가족의 생계마저 심각하게 곤란해 질 것이라는 점 등을 참작하여 원 처분을 취소 또는 감경해 달라는 것이다.

3. 판단
먼저, 소청인은 이 사건 지침 개정의 동기는 제도 개선에 있었으며, 특정업체에게 특혜를 주기 위한 것은 아니었다고 주장하여 살피건대,
제출된 자료와 진술 등에 따르면, 이 사건 지침 제18조 단서와 관련하여 2013. 5.경 행정예고 당시부터 계약체결 전 수익사업승인서 구비라는 요건이 보고되고 있었고, 이는 2013. 7.경 청장보고 및 법무검토, 2013. 12. 24. 청장에 대한 정책심의회 선행보고 당시까지 유지된 사실이 확인되는 점,
이 사건 지침 개정 실무를 담당한 TF팀장 D는 2013. 12. 26. 아침에 소청인으로부터 지시를 받고 수정안을 만들었으나, 아무리 생각해도 갑자기 이 사건 제18조를 수정하는 것은 맞지 않다고 생각하여 소청인에게 다시 보고한 후 바꾼 것이라고 진술하고 있는 점,
2014. 1. 3. 발령된 이 사건 지침 제18조는 소청인이 ○○청장의 승인이나 정책심의회 재심의 없이 임의로 수정하였다고 시인하였으며, 절차상 하자가 있음에도 소청인이 ○○에 이 사건 지침 제18조를 적용하여 물량 배정할 것을 물자계약팀장 등에게 지시하였으며, 심지어 소청인은 2014. 4. 10. ○○실무위원회에서 ○○와 ○○협회에 각각 7.5%씩 균분배정하기로 한 것을 다시 고쳐서 ○○의 배정 비율을 높이려고 시도하였으며, 이에 대해 물자계약팀장 H와 피복류 구매 담당자 I 등이 그러한 사실이 있다고 진술한 점,
前 물자계약팀장 J가 소청인으로부터 ○○에 대한 물량배정 지시를 받은 2013. 12.경에 소청인이 먼저 B에게 전화를 한 사실이 확인되며, 그 시기가 2013. 12. 30. 정책심의회를 얼마 남기지 않은 시점이었고, 소청인도 2013. 12. 11. 미국 출장 중에 위 J에게 2013년 국채분 물량배정 관련하여 지시를 한 사실이 있다고 시인한 점,
이 사건 지침 제18조 외에도 이미 개정안에 반영되어 있었던 단체별 물량배정 대상물품 수 제한에 관한 제5조, 일정 금액 이상 수의계약 단체의 신규 배정 제한에 관한 제6조 규정 등이 개정되었으며, 이 사건 지침 개정으로 ○○은 방상외피를 신규 배정받을 수 있었던 점
또한, 소청인이 ○○ 고문 C를 통해 ○○의 요구사항을 전달받고, 다시 ○○청 내부 사정을 B에게 전해주는 것에 비추어 보면 소청인이 결코 물량배정 및 이 사건 지침을 개정함에 있어 사심이 없었다고 보기 어렵고, 오히려 ○○을 적극 지원할 의도가 있었던 것으로 보이는데, 왜 그와 같이 지원한 것인지에 대하여 소청인이 일부 도움을 준 사실은 인정하나, 큰 특혜를 준 사실은 없다고 진술한 점,
소청인이 위 C가 사관학교 5년 선배이고 고등학교 선배이다 보니 생도시절부터 잘 알고 지냈던 30년 지기이기에 도움을 준 것이며, 소청인은 C에게 장병 피복류 물량 배정과 관련하여 전화나 문자로 그 내용을 알려 준 적이 있다고 진술하고 있으며, C도 소청인이 자신의 고등학교 후배이자 가족끼리도 서로 잘 알고 자내는 사이이며 자신에게는 피를 나눈 형제 이상의 의미가 있는 동생이라고 진술한 점,
위 C는 2014. 12. 30. 정책심의회가 끝난 후 B와 K로부터 이 사건 지침 제18조의 수익사업승인서 관련 규정이 원하는 내용대로 개정되지 않아 이에 대한 불만이 섞인 이야기를 들은 후 기분이 좋지 않아 다시 소청인에게 연락하였으며, 소청인이 그 말을 듣고 심경에 변화를 일으켜 이 사건 지침을 수정하였다는 취지로 진술한 점 등을 고려할 때,
소청인이 처음부터 업체 관계자의 부탁을 받고 이 사건 지침 제18조 단서를 수정하여 특혜를 주었다는 의심에서 자유롭지 못하다고 보이므로 이 부분을 지적하는 소청인의 주장을 온전히 받아들이기 어렵다.
다음으로, 소청인은 이 사건 지침 제18조 단서가 제도개선의 취지와 달라 정책심의회 의결이후 이를 바로 잡고, 피소청인의 의사에 부합한 방향으로 수정되었다고 주장하여 살피건대,
이 사건 지침 제18조 단서는 개정작업 초기부터 ○○처의 반대 등으로 계속 논쟁을 하였던 쟁점이었기 때문에 정책심의회에 상정되기 전까지도 계약체결 전 수익사업승인서를 구비하도록 유지되고 있었던 점,
보훈단체 수의계약 근거인 ○○처가 발급하는 수익사업승인서를 배제하는 대신 ○○실무위원회 심의를 거쳐 수의계약 대상을 지정할 수 있는 근거를 새로 만들어 향후 법적인 논란도 야기될 수 있는 조문을 수정하는 내용으로서 충분한 심의가 필요하다고 보이는 점,
소청인은 보훈단체간 품목별 복수지정으로 공정한 경쟁을 촉진시킬 수 있다는 명분으로 9개월동안 심도 있게 작성하고 의결한 조문을 이 사건 발생 당시 최종 결재권자인 ○○청장에게 보고하지 않고 자신의 전결로 수정한 사실이 인정되는 점,
설령 소청인의 주장과 같이 ○○청장이 수익사업승인서 구비요건을 제외하는 그 취지에 공감하고 타당성과 적법성을 인정한 사실에 대해 감안 하더라도 사전에 최종결재권자에게 보고 없이 임의로 수정한 사실에 대한 책임을 면하기 어려운 점 등을 종합적으로 살펴 볼 때, 소청인의 이 부분 주장은 이유가 없다.
한편, 소청인은 이 사건이 관련부서간의 의사소통 미흡에 의한 행정절차 상의 착오에 의하여 발생된 것이므로 중대한 하자가 아니라 단순절차 위반에 해당된다고 주장하여 살피건대,
○○청과 그 소속기관 위임전결규정에서 훈령과 예규 등을 제․개정하는 결재권한은 ○○청장에게 있다고 규정하고 있으며, 정책심의회 담당자 L은 ○○청 훈령 및 예규는 법규적인 내용이므로 만약 의결 후 수정사항이 있으면 다시 상정하여 심의하는 것이 마땅하다고 진술하고 있는 바,
소청인은 ○○청 공무원으로서 약 8년을 근무하였음에도 정책심의회 결정의 중요성이나 행정규칙 개정절차를 잘 알지 못하여 TF팀장인 D가 보고한 사실만 믿고 발령의뢰 공문을 결재하였다는 것은 상식에 비추어 볼 때 납득이 되지 않는 점,
위 TF 팀장 D는 소청인과는 상반된 진술을 하고 있는 사실에 비추어 보면 소청인은 이 사건 지침 개정안에 대하여 세세한 검토가 이루어지지 않는 상황에서 개정안과 관련된 실무를 소청인 또는 위 D 이외에는 정확히 아는 사람이 없다는 점을 이용하여 이 사건 지침을 수정한 후 발령하였다고 보이는 점,
또한, 소청인이 ○○청장의 결재가 완료된 이 사건 지침 개정안을 임의로 변경하고 별도의 후속조치 없이 발령 의뢰되도록 결재한 사실은 형법상 공문서 변조, 변조공문서 행사 및 위계공무집행방해 등에 해당된다고 법원에서 판단한 점 등을 고려하면, 소청인의 이 부분 주장을 온전히 받아들이기 어렵다.

4. 결정
이와 같은 소청인의 행위는 국가공무원법 제56조(성실 의무) 등에 위배되어 같은 법 제78조 제1항의 징계사유에 해당된다.
징계양정에 있어서는, 소청인은 ○○청장 결재안을 원안대로 규제개혁법무담당관실에 예규 발령 의뢰를 하여야 하나, 예규 제167호 개정 핵심 조문인 제18조를 TF팀장 D와 같이 임의로 수정(계약 체결 전 수익사업승인서 구비요건 삭제)하여 상부 보고 없이 소청인의 결재로 발령 의뢰한 사실이 인정되는 바,
이와 같은 소청인의 행위는 법령을 준수해 성실히 직무를 수행하여야 할 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중대한 의무를 져버리는 행동으로서 국가기능을 저해하는 비위일 뿐만 아니라 법령에서 정한 절차를 무시하고 이 사건 지침 개정안에 대한 최종 결재권한이 없는 상황에서 관련 업체의 부탁을 받고 임의로 수정하는 등 비위행위가 고의적이고 적극적으로 이루어진 점,
또한, 공무원징계령 시행규칙 별표 1의 징계기준에 따르면 그 의무위반행위의 정도가 심하고 고의가 있는 경우에는 배제징계에 해당되며, 이와 관련한 1심 형사재판에서 공문서 변조, 변조공문서 행사 및 위계공무집행방해죄로 인정되어 징역 1년 6개월을 선고받고, 2심 형사재판에서 기각된 점, 공문서 변조는 형법상 10년 이하의 징역에 처할 수 있는 중한 범죄행위로서 향후 상급심에서 유죄로 확정되는 경우에는 당연퇴직 사유에 해당하는 점,
법원은 소청인이 고위공무원의 본분을 저버리고 위 각 범행을 한 것으로서 그 죄질이 나쁘고, 자신의 범행을 부인하는 전혀 잘못을 뉘우치지 않는 등 범행 후의 정황도 좋지 아니하다고 판시한 점 등을 종합적으로 볼 때, 원 처분 상당의 책임이 인정된다고 하겠으나,
다만, 소청인이 2013. 1. 1. 자로 ○○부장으로 부임하여 이 사건과 관련한 ○○단체 수의계약 제도를 개선하기 위해 노력해 왔고, 소청인이 주장하는 바와 같이 이 사건과 관련하여 금품 수수 등의 비위로는 나아가지 않은 점, 소청인이 약 33년간 성실히 근무하면서 이 사건 이전까지 징계전력이나 벌금형 또는 동종의 전과가 없는 점, 처분청의 평가가 상당히 좋은 점 등 여러 정상을 참작하여 볼 때, 배제 징계로 문책하되 원 처분을 다소 감경하여 주는 것이 바람직하다고 판단되어 주문과 같이 결정한다.