감독태만(견책→기각)
사 건 : 2015-247 견책 처분 취소 또는 감경 청구
소 청 인 : ○○부 4급 A
피소청인 : ○○부장관

주 문 : 이 청구를 기각한다.

이 유
1. 원 처분 사유 요지
소청인은 ○○지방해양수산청 ○○과장으로 근무 중인 자이다.
소청인은 재난기본법의 개정에 따라 ○○ 표준매뉴얼의 필요성을 인식하고 있었고, 2014. 1. 13. ○○국장으로부터 주간전략회의 논의 결과를 통보받아 같은 매뉴얼 등을 작성하라는 장관 지시사항을 알고 있었으며, 같은 해 2. 5. ○○ 등 4개 재난의 표준매뉴얼 작성 관련 회의를 한다는 ○○담당관실의 공문도 공람하였다.
그런데도 담당자인 행정사무관 B에게 ○○ 표준매뉴얼을 작성하도록 지시하기는커녕 바쁘다는 사유로 장관 지시사항의 후속조치로 시달된 ○○담당관실의 표준매뉴얼작성․제출 공문도 제대로 읽어보지 않았고, 관련 회의결과 등도 보고하도록 지시하지 않았고, 2014. 3. 25. ○○에 대해서는 기존 실무매뉴얼만 정비하고 표준매뉴얼은 작성하지 않겠다고 ○○부에 통보했다가 불과 일주일 뒤인 4. 3. 다시 표준매뉴얼을 작성하겠다고 통보하는 등 ○○ 매뉴얼 관리자로서의 역할을 소홀히 한 사실이 있다.
그 결과 세월호 침몰사고와 같은 대규모 ○○는 관계기관간의 유기적 협업이 중요함에도 표준매뉴얼이 없어 국가 차원의 관리체계가 수립되어 있지 않고 관계기관의 임무․역할도 규정되어 있지 않을뿐더러 ○○부에서 자체 운용중인 실무매뉴얼도 부실하게 관리되고 있었다.
소청인의 이와 같은 행위는 국가공무원법 제56조(성실 의무)를 위반하여 같은 법 제78조 제1항의 징계사유에 해당된다.
소청인은 지난 36여 년간 성실하게 근무한 것으로 보이는 점, ○○ 표창(2007. 11. 14.) 및 모범공무원(1997. 6. 30.)으로 선발된 공적이 있는 점 등을 감안하더라도 ○○ 표준매뉴얼을 제때에 마련하지 못하고 담당자가 실무매뉴얼을 부정확하게 개정했음에도 감독을 소홀히 한 행위는 국가공무원법 상 성실의무를 위반한 행위로 결코 용납될 수 없으며, 향후 이와 같은 유사사례의 재발방지와 공직기강 확립을 위해서라도 이를 엄히 문책하여 공직기강을 확립하는 것이 바람직하다고 판단되어 ‘견책’에 처한다는 것이다.

2. 소청 이유 요지
가. ○○ 표준매뉴얼이 2014. 4. 3.에 작성 추진된 이유
○○담당관실에서 표준매뉴얼 제출기한을 명시하여 시행한 2건의 공문은 담당 주무관의 문서관리 미숙으로 소청인에게 공람 조치나 보고가 되지 않아 소청인은 문서 자체에 대한 존재를 몰랐으며,
2014. 2. 5. 시행된 ‘표준매뉴얼 작성 관련 회의 개최 알림’문서는 각 매뉴얼 담당 주무관을 대상으로 하는 표준매뉴얼 작성요령 등으로 되어 있어 2014. 2. 7.자로 재난기본법 및 시행령 시행에 따라 표준매뉴얼 작성 여부에 대한 부내 논의를 착수하기 위한 통상적인 문서로 판단하였고, 이후 담당 사무관 및 주무관으로부터 회의 결과에 대해 별도로 보고를 받은 바 없었고,
이러한 상황에서 2014. 1. 15. 장관에게 보고한 바와 같이 ‘○○ 위기대응 실무매뉴얼’에 대한 전면 개정안을 마련하여 2014. 3. 25.에 모든 중앙행정기관 및 유관기관 등에 의견조회를 실시하여 확정을 앞두고 있는 상황이었다.
그렇지만 소청인은 2014년 초부터 발생한 대형선박 유류오염사고 등을 수습하면서 ○○도 재난 및 사고 발생형태에 따라 국가적 차원에서 관리해야 할 경우도 있을 수 있다는 판단에서 2014. 4. 3. ○○부와 전화 및 공문 협의를 통해 ‘○○ 표준매뉴얼’을 작성하기로 방향을 정하고,
이후 ○○부 차원의 모든 역량을 기울여 2014. 8. 14. 표준매뉴얼을 완성하여 관계기관에 배부하였고, 이후 실제 재난대응에 필요한 조치사항 및 절차 등은 담은 위기대응 실무매뉴얼을 2014. 10월에 마무리하였다.
나. ○○ 표준매뉴얼 작성기한의 적정성
소청인이 소속했던 ○○과는 2013. 5월부터 ○○담당관실을 대신하여 ○○부 재난안전 관련 업무를 실제적으로 총괄하여 왔는데, 그 이유는 ○○부 직제 시행규칙 및 재난기본법에 따르면 ○○담당관실이 재난관리 총괄 수행하도록 되어 있지만 직원 인력 사정상 해상재난 전문성 우려 등으로 내부 방침에 따라 ○○부 재난안전관리업무를 ○○과가 총괄 수행하였고, 현 직제 시행규칙에는 모든 재난안전관리업무가 ○○과(전 ○○과)로 명시되어 있고,
이러한 상황에서 ○○부는 ○○ 발생시 효율적인 수습을 위하여 ‘국가위기관리 기본지침’에 따라 2013. 6. 25. 장관 결재를 받은 ‘○○ 위기대응 실무매뉴얼’을 작성․운용하던 차에 2013. 동 지침에만 규정되어 있던 ‘재난분야 위기관리매뉴얼’관련 사항이 대부분 재난기본법 및 동법 시행령에 동일한 내용으로 신설 규정하였는데,
재난기본법에는 위기관리 매뉴얼의 유형(위기관리 표준매뉴얼, 위기대응 실무매뉴얼, 현장조치 행동매뉴얼)과 성격만을 정하고 있고, 표준매뉴얼을 작성해야 하는 대상 재난 및 사고유형 및 작성주체 등에 대하여는 동법 시행령 제3조의2(재난관리주관기관) 관련 [별표1]에서 정하고 있는 바 2013. 10. ○○부에서는 재난관리주관 기관 지정(안) 등 개정안을 마련하여 2013. 11.부터 본격적으로 관계부처 협의를 실시한 바 있었으며,
당시 ○○과장인 소청인은 ○○부의 시행령 개정 추진에 따라 ○○부를 대표하여 부내 의견을 수렴하고 관계부처에 의견을 제출하는 등 대내외 협의를 적극 추진하였으나 ○○의 재난관리주관기관의 지정에 대해 ○○청 이견으로 기관간 회의 및 ○○부 주관 조정회의, 법제처 협의 등의 과정을 거쳐 2014. 1월말에 재난관리주관기관 지정에 관한 기관 간 이견이 해소되어 2014. 2. 5. 시행령 개정안이 공포되었으며,
○○담당관실에서는 재난관리주관기관 지정을 위한 기관간 협의 등 시행령 개정과정 고려 및 표준매뉴얼의 성격과 그 작성에 소요되는 적정기간 등에 대한 판단과 관련부서와의 협의도 전혀 없이 재난기본법 및 동법 시행령 시행일인 2014. 2. 7.까지 맞춰 표준매뉴얼을 작성하라는 공문을 시행하였는데,
이는 시행령에 재난관리주관기관이 어디로 지정되든 관계없이 ○○ 표준매뉴얼(안)을 급조하여 법적근거도 마련되지 않은 상태에서 관계기관을 대상으로 기관협의를 실시하라는 뜻으로 해석될 수도 있으며,
그리고 ○○담당관실에서 ○○부와의 전화 협의 시 ○○ 등에 대한 표준매뉴얼 작성 여부는 법적으로 강행규정이 아니니 ○○부에서 알아서 판단하라고 하였으면 마땅히 ○○ 등이 국가적 차원에서 관리가 필요한 재난인지 등에 대해 관련부서와 긴밀한 협의를 통한 공식적인 검토과정을 거쳐 장관님의 방침을 받아 시행하는 것이 타당하다고 할 것이고,
소청인에 대한 징계의결이유서에 명시된 2014. 2. 7.까지 “제때”에 표준매뉴얼을 마련하지 못했다는 부분은 신규로 “좋은 표준매뉴얼”을 작성하는데 통상적으로 약 1년간의 기간이 소요될 수 있음을 감안하여 볼 때 ○○담당관실의 공문과 같이 재난 및 안전관리 기본법 및 시행령이 공포․시행되는 즉시 표준매뉴얼이 마련되어야 한다는 것은 현실적으로 합리적 타당성이 적다고 할 것이고,
재난관리주관기관을 정하는 재난 및 안전관리 기본법 시행령이 공포 직전까지 관계기관 협의를 진행했던 입법 추진경과 또는 매뉴얼 작성에 필요한 적정 소요기간에 대한 신중한 판단 없이 단지 법령 시행일을 기준으로 하여 매뉴얼 작성 요청 기일을 토대로 징계사유로 삼은 것은 재고할 필요가 있다고 생각되고,
또한 표준매뉴얼 작성 여부가 공식적인 논의 과정을 거쳐 표준매뉴얼 작성이 결정되더라도 매뉴얼 신규 작성에는 초안 작성, 관계기관 협의, 전문기관 검토 등이 필요하여 1년 정도의 기간이 소요될 수 있음에도 이러한 판단과정도 없이 비상안전담당관(4급 상당)의 협조문서로 표준매뉴얼 작성을 요청한 것은 절차와 내용면에서 있어서 합리적 타당성이 크게 결여되었다고 생각되며,
이러한 사정에도 불구하고 ○○원 감사처분서 및 징계의결이유서에서는 표준 매뉴얼이 “제때 작성되어야 할 시점”을 2014. 2. 7.로 잡고 소청인이 이를 어겼기 때문에 징계 처분을 받아야 한다는 부분에 대하여 판단이 필요할 것이며,
다. 실무매뉴얼 개정에 대한 감독 소홀 관련
매뉴얼 담당사무관이 ○○ 위기대응 실무매뉴얼을 부정확하게 개정한 것에 대한 감독 소홀 부분은 ○○원 감사처분서 및 징계의결서에 이 매뉴얼의 일부 기능이 잘못되었다는 지적이 있지만 구체적으로 특정한 대응에 문제가 있었다는 지적은 없었으며,
‘○○ 위기대응 실무매뉴얼’을 부정확하게 개정했음에도 감독을 소홀히 했다고 지적한 점은 소청인이 ○○과장으로 부임(2013.7.19.) 이전인 2013. 6. 25.에 장관 결재를 득해 이미 시행중임을 감안하여야 할 것이고,
라. 기타정상 참작
소청인은 36년간 주의, 경고나 징계처분을 받은 바 없고 국무총리․○○처 장관 표창 및 모범공무원 선정 등을 받은 사실이 있으나, 지난 36여 년간 성실하게 근무한 것으로 보이는 점, 국무총리 표창 및 모범공무원으로 선발된 공적이 있는 점을 감안하고도 공무원징계령 시행규칙 제4조 제1항에 따라 감경해주지 않았으며,
2014년 1~4월 동안 마리타임 메이지호 충돌사고, 여수 우이산호 충돌 유류오염사고 등 대형 선박사고가 잇달아 발생함에 따른 상황관리 및 사고처리를 위해 근무지외 출장 및 지속적으로 초과근무를 해왔던 상황이었고, 특히 2014. 4. 16. 세월호 침몰사고 발생으로 중앙사고수습본부 상황반 근무와 언론대응 폭증 및 국정조사 등 국회 보고자료 작성, 감사원 감사 수감 등에 매진해온 관계로 약 3개월간 평일 야간근무는 물론, 휴일 및 공휴일도 쉬지 못하고 근무하여 왔는데,
소청인은 5월 초순경부터 심한 피로감과 함께 급격히 시력이 저하되기 시작했고 불면증과 함께 두통, 사고발생 염려에 대한 불안 증상 등이 나타났지만 업무 형편상 병원 진료를 받지 못하다가 시력 저하 및 수면장애 증상이 심해진 6월말 진료를 받았는데, 병명은 과로 등으로 인한 ‘중심성 장액성 맥락망막병증’ 및 ‘상세불명의 심한 스트레스에 의한 반응’이었고, 이후 후임과장이 결정되지 않아 2014. 9월초 공무상 요양을 하게 되었고, 현재 왼쪽 시력은 회복이 불가 상태이며 오른쪽은 계속 치료 중으로 정신적․육체적으로 지쳐 있으며, 남은 공직생활을 충실히 수행하고 명예롭게 퇴직할 수 있도록 징계사실에 대해 객관적 평가 및 선처를 바라며 원 처분을 취소 또는 감경하여 달라는 것이다.

3. 판단
가. ○○담당관실의 표준매뉴얼 작성 결정이 타당하지 않다는 주장 관련
소청인은 ○○담당관실에서 표준매뉴얼 작성 결정시 해당 재난이 국가적 차원에서 관리가 필요한 재난인지 등에 대해 관련부서와 긴밀한 협의를 통한 공식적인 검토과정을 거쳐 장관님의 방침을 받아 시행하는 것이 타당하다고 주장하여 이를 살피건대,
○○부와의 전화 협의시 ○○ 등에 대한 표준매뉴얼 작성 여부는 법적 강행규정이 아니니 ○○부에서 알아서 판단하라는 ○○부의 답변이 있었다고 하지만, 재난기본법 제34조의5에 의하면 ‘재난관리책임기관의 장은 (중략) 재난 유형에 따라 다음 각 호의 위기관리 매뉴얼의 작성․운용하여야 한다.’라고 규정되어 있는바 재난분야 위기관리매뉴얼 작성에 대해 소관 부서의 최고 결정권자의 결정이 필요한 사안으로 보이지 않는 점,
아울러 2014. 1. 17. ○○담당관실에서 ○○과 등에 시행한 ‘재난유형별 위기관리 표준매뉴얼 작성 협조’을 소청인이 공람하지 못했다고 하더라도 이는 소청인 소속 부서에서 문서 처리를 제대로 수행하지 못한 잘못이 있다고 할 것이고 해당 부서의 장인 소청인의 잘못도 없다고 할 수 없으며,
설령 ○○담당관실의 표준매뉴얼 작성 결정이 타당하지 않는다는 소청인의 주장을 전적으로 받아들인다고 하더라도 ○○담당관실에서 표준매뉴얼 작성, 회의 개최 안내, 표준매뉴얼 작성․제출 독촉 등의 일련의 공문을 소청인의 소속부서에 시행하였고, 소청인은 회의 개최 관련 공문을 공람한 사실에는 다툼이 없는바 ○○담당관실에서 시행한 공문에 대하여 ○○과에서 얼마든지 의견을 개진할 수 있었을 것으로 보이는 점 등을 고려해볼 때 ○○담당관실의 표준매뉴얼 작성 결정과정이 타당하지 않다는 소청인의 주장은 받아들이기 어렵다.
나. 표준매뉴얼 작성기한의 적정성 관련
소청인은 ○○는 실무매뉴얼 작성으로 ○○부와의 협의하였고, 좋은 표준매뉴얼을 작성하는데 통상 1년이 소요됨을 감안할 때 표준매뉴얼 작성기한을 재난기본법 시행령 시행 시점으로 보는 것은 부당하다는 취지로 주장하여 이에 대하여 살피건대,
2014. 1. 17. ○○담당관실은 재난기본법 시행령(2014. 2. 7. 시행예정) 및 장관지시사항(2014. 1. 13.)과 관련하여 ○○부 주관관리 재난유형에 대한 표준매뉴얼을 작성․운영하고자 한다는 이유로 ○○를 담당하는 ○○과에 표준매뉴얼 초안을 2014. 2. 7.까지 제출하도록 공문을 시행한 점,
한편, 소청인이 ○○담당관실에서 시행한 ‘재난유형별 위기관리 표준매뉴얼 작성 관련 회의 개최’ 공문에 따르면 회의내용에 대해 ‘위기관리 표준매뉴얼 작성요령 등’으로, ‘회의참석시 소관분야별로 작성중인 위기관리 표준매뉴얼 및 붙임 참고자료 등 지참’으로 명시되어 있고, 앞에서 살펴본 바와 같이 소청인이 이 공문을 공람한 사실에는 다툼이 없는 점,
또한 2014. 2. 6. 개최된 표준매뉴얼 작성 관련 회의에 소청인 소속 부서인 ○○과의 C 주무관이 참석한 것으로 확인되는데, 담당 주무관이 소속 부서의 표준매뉴얼 작성 책임에 대해 부서장에게 보고 및 방침도 확인하지 않고 독단적으로 회의에 참석하였고, 회의 참석 결과도 보고하지 않았다는 담당 주무관의 행태는 이 사건의 향후 파장 등을 고려해볼 때 엄중한 조치가 필요한 사안으로 보이나 피소청인 대리인은 담당 주무관에 대해 아무런 문책이 없다고 답변하고 있어 담당 주무관의 업무 미숙만으로 보이지 않는 점,
아울러 소청인은 당 위원회에 참석하여 2014. 3. 25. 실무매뉴얼 개정 의견조회 당시 표준매뉴얼의 개념이 없었냐는 질문에 ‘국가적 차원에서 관리할 대상 재난은 아니기 때문에 실무매뉴얼을 전면 개편해서 대응하는 게 바람직하다고 ○○부와 협의가 된 상태라고 담당 사무관으로부터 보고를 받아 실무매뉴얼만 개정했다’라는 취지로 답변하고 있어 재난기본법 시행령의 시행 시점에도 표준매뉴얼 작성을 고려하지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 위와 같은 소청인의 주장은 받아들이기 어렵다.
다. 실무매뉴얼의 부정확한 개정에 대한 감독소홀 관련
소청인은 부정확하게 개정되었다고 지적된 실무매뉴얼은 소청인이 ○○과장으로 부임(2013. 7. 19.) 이전인 2013. 6. 25.에 장관 결재를 득해 이미 시행중임을 감안하여 달라고 주장하여 이를 살피건대,
부정확하게 개정되었다고 지적된 위기관리 실무매뉴얼은 소청인이 ○○과장으로 부임하기 이전에 작성된 매뉴얼로 보이나, 소청인이 2013. 7. 19. ○○과장으로 부임한 이후 실무매뉴얼의 오류에 대해 확인하였다면 매뉴얼 담당 사무관 및 주무관과 매뉴얼 오류사항, 개정 시기 등에 대해 확인하여야 할 사안이나 소청인은 이에 대해 토의를 하지 않았다고 답변하고 있는 점,
소청인은 2014. 1. 15. ‘해양 재난 및 안전관리체계 정비 추진방안’을 당시 장관에게 2014. 2.말까지 ○○ 실무매뉴얼 등 11개 매뉴얼을 정비 완료하겠다고 보고하였음에도 2월말까지 정비 완료하지 못한 점,
한편 좋은 매뉴얼을 새로이 작성하려면 1년 이상 소요된다는 소청인의 주장에 따르면 2014. 4. 3. 실무매뉴얼 전면 개정 마무리 단계에서 실무매뉴얼을 완성하지 않고 표준매뉴얼을 작성하기로 방향을 정했다는 소청인의 주장은 부정확한 실무매뉴얼을 1년간 방치하겠다는 표현으로밖에 보이지 않는 점 등을 고려할 때 소청인의 감독소홀 비위를 인정함에는 무리가 없다.
라. 표창 감경 적용하지 않았다는 주장 관련
소청인은 지난 36여 년간 성실하게 근무한 것으로 보이는 점, 국무총리 표창 및 모범공무원으로 선발된 공적이 있는 점을 감안하고도 공무원징계령 시행규칙 제4조 제1항에 따라 감경해주지 않았다고 주장하여 이에 대하여 살피건대,
징계양정은 징계 혐의자의 표창 수상실적, 비위유형 및 정도, 과실의 경중과 평소의 소행, 근무성적, 개전의 정, 기타 정상 등을 종합적으로 참작하여 의결하는 징계위원회의 재량행위이고, 공무원징계령 시행규칙 제4조 제1항의 상훈 감경은 필수적인 것이 아니라 징계위원회가 여러 사정을 종합적으로 참작하여 임의 감경사항이고, 징계의결서에 따르면 소청인의 상훈 및 성실히 근무한 점을 감안하였는바 징계위원회에서 그 재량을 남용한 사정도 없어 보이므로 소청인의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

4. 결정
이와 같은 소청인의 행위는 국가공무원법 제56조(성실의무)에 위배되어 같은 법 제78조 제1항 제1호의 징계사유에 해당된다.
징계처분의 적정성에 대하여 살펴보면, 소청인은 ○○ 표준매뉴얼을 작성의무가 있는 ○○과장으로서 각종 재난으로부터 국민의 생명․신체를 보호하기 위한 재난 대응관리체계의 근거 법령인 재난기본법에서 재난 발생시 신속하고 체계적인 대응이 이루어질 수 있도록 위기관리매뉴얼을 작성․ 활용하도록 개정되었음에 표준매뉴얼을 제때 마련하지 못한 책임이 있다고 할 것이고,
소청인이 ○○과장 부임 이전에 부정확하게 작성된 실무매뉴얼에 대하여 매뉴얼 오류에 대해 담당 사무관․주무관과 토의․지시한 사실이 없으며, 표준매뉴얼 대안이었던 실무매뉴얼을 2014. 2.말까지 정비 완료하겠다고 장관에게 보고하였음에도 완료하지 못한 채 2014. 4. 3.에서야 표준매뉴얼 작성을 추진하는 등 부정확한 실무매뉴얼에 대한 감독책임도 인정되는 점,
공무원징계령 시행규칙 [별표1] 징계기준에 의하면, 성실의무 위반의 경우 ‘비위의 정도가 약하고, 경과실인 경우’일지라도 견책 처분을 하도록 정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때,
소청인은 지난 36여 년간 성실하게 근무하였고, 국무총리 표창(2007. 11. 14.) 및 모범공무원(1997. 6. 30.)으로 선발된 공적이 있는 점, 안과 질환 등으로 치료를 받고 있는 점 등 제반 정상을 감안하더라도 원 처분 상당의 징계책임을 면하기 어렵다고 판단되어 주문과 같이 결정한다.