대부행위 등으로 물의야기(해임→기각)

사 건 : 2014-745 해임 처분 취소 또는 감경 청구
소 청 인 : ○○경찰서 경위 A
피소청인 : ○○지방경찰청장

주 문 : 이 청구를 기각한다.

이 유
1. 원 처분 사유 요지
소청인은 ○○경찰서 ○○과에서 대기 중인 경찰공무원이다.
제반 법령을 준수하여 성실히 직무를 수행하여야 하고 제반 지시 및 명령을 잘 이행하여야 한다.
부동산개발업체 ○○산업 직원인 관련자 B에게 원금 1억 원을 빌려준 후 월 20%의 이자를 약정하여 1개월 동안 원금 및 이자 2,000만원, 이후 원금 1억 7,000만원을 빌려주고 월 8%의 이자를 약정하여 6개월간 이자 7,660만원 등 이자 9,660만원을 받고 있던 중 ○○산업이 부도나자 근저당의 일부인 4,980만원 상당의 토지를 이자명목으로 소유권 이전하였다.
B의 보증인 C에게 연 60%로 고리를 약정하고 채무를 승계한 후 원금 1억 7,000만원보다도 많은 2억 원을 변제받는 등 총 3억 6,640만원의 이자를 수령하여 민사소송으로 이어졌다.
소송에서 비록 소청인이 승소하였다고는 하지만 이는 B가 ○○산업에 대한 당사자적격이 없어 부적법하다는 이유로 승소한 것이다. 그리고 민사소송 2심 판결에서 고리이자 1억 3,000만원의 변제를 요구하며 근저당권을 말소하지 않은 행위는 정당하지 못하다는 사실이 인정되었다.
민사소송 2심에서 소청인이 승소하였으므로 보증인 C의 토지에 대해 경매절차를 진행한 소청인의 행위가 정당하였던 것처럼 보일 수 있다. 그러나 그 원인 행위는 고리사채로 시작되어 회사가 부도났다는 사실을 통해 보증인에게 압력을 행사하여 채무가 승계된 것이다. 그리고 원금 이상을 변제 받았음에도 근저당권을 담보로 미정산 고리이자 1억 3,000만원의 변제를 지속적으로 요구하였다.
보증인의 개인토지에 경매를 개시하여 보증인에게 견디기 힘든 엄청난 심적 고통과 압박을 주어 민원을 야기한 사실이 인정되었다. 이는 사회적으로 지탄의 대상이라 할 수 있는 사채업자의 불법행태와 유사하다.
이와 같은 소청인의 행위는 국가공무원법 제56조(성실 의무), 제61조(청렴의 의무), 제63조(품위유지의 의무)에 위배되어 같은 법 제78조 제1항 각호의 사유에 해당하므로 ‘해임’에 처한다는 것이다.

2. 소청 이유 요지
가. 비위사실의 사실관계
부동산 개발업체는 주로 경관이나 입지가 좋은 미개발 토지를 찾아 도로 등을 내어 택지로 용도변경한 후 변경된 택지를 일반인에게 매매하여 그 차익을 남기는 방식으로 수입을 얻고 있다.
부동산 개발단계에서 자금 확보의 필요성이 큰 경우는 투자 초기 미개발된 토지를 구입하려는 단계와 택지로 인‧허가 얻기 직전 단계이다.
본 사안에서도 ○○산업이 16,000평의 토지를 구입하여 한 번에 전체를 개발하지 않고 토지를 각 부분으로 나눈 후 일정부분의 토지에 대해 도로 등을 내어 택지로 변경한 후 그 토지를 판매하고 남은 부분의 토지를 또 개발하여 판매하는 식으로 사업을 진행하고 있는 상황이었다.
이 경우 사업이 진행되는 동안 업체는 자금을 계속적으로 필요로 하며 어느 순간에는 정말 높은 이자를 부담하더라도 자금을 융통시켜야 하기 때문에 업체 역시 이러한 상황을 예상하며 사업을 진행한다.
형식적으로 보면 소청인이 높은 이자를 받는 것으로 보이지만 부동산 개발업체는 미개발 된 토지를 저렴한 가격에 매입하여 판매할 경우 수십 배의 차익을 남기므로 이러한 계약을 맺는 것이다.
개발업체에서 자금을 융통하기 위해 투자를 유도하였으면 부동산 개발을 통해 얻은 차익은 투자자와 함께 나누어 가져야 하는 것임에도 불구하고 투자금 회수를 부당하게 하였다.
피소청인은 참고인들의 진술만 참고하여 소청인의 자금 투자 시기는 개발초기의 토지 구입단계가 아니므로 투자금이 아니라고 판단하고 있다. 그러나 부동산 개발업에서 투자 시기는 일정기간을 특정할 수 없으며 현실적으로 투자금이 가장 많이 필요한 시기는 개발초기 토지 구입시기가 아닌 택지의 용도변경 인‧허가 직전의 시기이다.
용도변경 인‧허가 직전의 단계에서 짧은 기간 동안 자금이 많이 필요하고 이 시기만 지나면 엄청난 수익이 발생하기 때문에 개발업체는 투자자에게 높은 수익을 보장하면서 투자를 유도하고 자금 확보 방법도 보장하며 투자자를 모집하는 것이다.
소청인 역시 ○○산업이 3개월만 투자할 것을 지속적으로 권유하였고 근저당과 보증인이 확보된다고 하여 자금을 투자한 것이기 때문에 소청인의 행위는 대부행위가 아닌 투자였다.
대부업 등의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률 제2조 등에 따르면 대부업이란 금전의 대부를 업으로 하는 자 등으로서 소청인은 ○○산업이라는 업체를 상대로 단기 투자를 한 것일 뿐 업으로 금전을 대부한 것이 아니다.
금융위원회 서민금융과 담당자에게 질의한 결과 대부업이란 불특정 다수인에게 업을 하는 것 또는 다수인이 아니더라도 불법 추심하는 것이라고 하였으나 소청인의 행위는 이에 해당하지 않는다.
피소청인은 소청인과 채무자들의 소송과 관련하여 소청인의 승소원인은 단지 채무자들의 당사자적격이 없었기 때문이라고 주장하고 있다. 그러나 판결문 내용을 보면 당사자적격이 없어 각하한 것 이외에 소청인의 권리 주장은 정당하고 채무자 등의 주장은 이유 없다는 사실을 명확히 하고 있다.
보증인 C는 도의적으로 채무자 B의 채무를 인수한다고 하고 있지만 도의적인 이유만으로 2억 이상의 금액을 책임진다는 것은 상식적으로 이해하기 어려운 주장이다.
C는 재산명기 신청 등 강압에 의하여 채무를 승계 받았다고 하지만 채무승계 후 여러 차례 약속을 어겼다. 또한 이자를 여러 번 탕감하고 공증을 한 후에도 약속을 이행하지 않은 채 오히려 소청인이 공무원이라는 점을 이용해 협박하며 변제를 지속적으로 미루어 채무승계 후 10개월이 지난 시점에 어쩔 수 없이 재산명기 신청을 한 것이다.
나. 국가공무원법 위반여부
1) 제56조 성실의무 위반 관련
대법원 판례(1989. 5. 23. 88누3161)에 따르면 성실이란 자신의 임무수행에 있어서 자신의 인격과 양심에 입각하여 최선을 다하여야 하는 것을 의미한다. 이에 따르면 소청인의 사적인 투자행위가 국가공무원법 상 성실의무와는 아무런 관련이 없다는 사실을 알 수 있다.
2) 제61조 청렴의 의무 위반 관련
본 조항에 따르면 공무원은 직무와 관련하여 직접적 또는 간접적으로 사례, 증여, 향응 등을 주거나 받을 수 없고 직무상 관계와 무관하게 증여를 하거나 받아서는 안 되는 것은 사실이다.
그러나 소청인의 부동산 개발업체에 대한 금전 투자행위는 직무와 아무런 관련이 없고 향응 등을 수수한 적도 없으므로 소청인의 행위가 청렴의 의무에 반한다고 하는 피소청인의 주장은 이유 없다.
3) 제63조 품위유지의 의무 위반 관련
품위유지 의무는 직무집행과 관계없이 존재하기도 하지만 판례는 직무손상행위란 국가의 권위‧위신‧체면‧신용 등에 영향을 미칠 수 있는 공무원의 불량하거나 불건전한 행위라는 입장을 보이고 있다.
소청인의 행위는 개인의 재산을 이용해 투자한 행위이기 때문에 품위유지 의무와 상관이 없다고 볼 수 있다. 그러므로 개인의 투자행위가 품위유지 의무 위반이라는 피소청인의 판단은 부당하다고 보인다.
다. 기타 정상참작 사항
경찰공무원으로서 자금을 융통해 준 것만으로도 잘못된 행동이었다는 사실을 인정하며 이러한 행위에 대해 반성하고 뉘우치는 점, 소청인이 한 행위는 대부업이 아닌 투자이며 이후에 자금을 회수한 것은 정당한 권리행사였던 점, 투자 행위에 대한 징계시효가 지났음에도 이후 토지 등에 대한 경매 신청행위를 연속된 것으로 보고 징계처분한 점, 부동산 개발업의 특수성을 알면 소청인의 행위에 대해 어느 정도 이해할 수 있음에도 이에 대해 전혀 고려하지 않은 채 징계처분한 점 등을 참작하여 원 처분을 취소 또는 감경해 달라는 것이다.

3. 판단
첫째, 소청인은 ○○산업이 부동산 개발업체로서 단기간 거래를 통해 차익을 남기기 때문에 자금 융통을 중요시하는 곳이며, 본인에게 직접 권유하여 금전 대여 형식으로 투자한 것일 뿐 대부행위를 한 것은 아니라고 주장하므로 살피건대,
‘대부업 등의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률’ 제2조 제1항에 따르면 대부업이란 ① 금전의 대부를 업으로 하는 사람, ② 대부업의 등록을 한 자 또는 여신금융기관으로부터 채권을 양도받아 이를 추심하는 것을 업으로 하는 자로 정의하고 있다. 그리고 금융위원회 서민금융과 대부업 관련 담당자에 따르면 ① 금전대여를 불특정 다수에 대한 업으로 삼거나 ② 다수가 아니라도 불법 추심행위를 한 경우라면 대부행위로 볼 수 있다.
소청인이 B 및 C에게 한 행위는 이에 해당되지 않으므로 엄밀한 의미의 대부행위는 아니라고 볼 여지도 있다. 그러나 엄밀한 의미의 대부업에 해당되지 않더라도 월 20%(연 240%) 등 상식을 벗어나는 수준의 금리를 받고 B에게 자금을 빌려준 사실은 인정된다. 또한 이자제한법 신설 이후에도 법률 한도 이상의 이자율을 지속적으로 고수하였으며 공소시효가 도과되지 않았다면 이자제한법 위반으로 형사처벌을 받을 수 있는 상황이었다. 뿐만 아니라 원금 이상의 이자를 수령하고도 추가 이자 등을 요구한 사실 역시 인정된다.
그리고 B의 채무지불능력이 없다고 판단되면 근저당으로 설정한 5억 원의 토지를 통해 채권추심이 가능함에도 토지에 가압류가 일부 걸려 있다는 이유로 보증인 C에 대해 재산공개명령 신청을 하는 등 압박을 가하여 채무를 승계시킨 후 직접 돈을 수령한 사실 역시 인정된다.
소청인은 자신이 ○○산업에 투자한 것이라고 주장하지만 B와 체결하였던 계약서를 살펴보면 B가 채무자로 설정되어 있다. 또한 소청인의 행위가 투자였다면 실패에 대한 책임을 함께 지는 모습도 보였어야 하지만 본 사안에서 소청인으로부터 돈을 빌린 ○○산업이 부동산에 대한 투자 실패로 인해 돈을 갚을 능력이 없는 상황이 되었음에도 불구하고 약정된 이자를 받으려고만 하였을 뿐 실패에 대한 책임을 함께 지려 하는 모습은 보이지 않았다.
민사소송 2심 판결에서도 자금에 대한 대여사실을 인정한 점, ○○산업은 부동산의 시세 변동을 예상하여 거래하는 방법으로 차익을 얻는 업체로서 소청인 역시 이를 통해 수익을 얻기 위한 목적으로 B에게 자금을 빌려주었던 점, 소청인의 행위가 대부행위는 아니라 할지라도 도덕적으로 정당하다고 볼 수도 없는 점을 고려할 때, 소청인의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
둘째, 소청인은 자금 투자 행위는 2005년 12월에 종료된 것이기 때문에 국가공무원법 제83조의2(징계 및 징계부가금 부과 사유의 시효) 제1항에 근거할 때 징계시효가 모두 도과된 것이라고 주장하므로 살피건대,
국가공무원법 제83조의2(징계 및 징계부가금 부과 사유의 시효)에 따르면 징계 등의 사유가 발생한 날로부터 3년이 지날 경우 징계의결을 할 수 없다.
그러나 소청인이 징계 의결된 이유가 단순히 2005년에 B에게 높은 이자율을 설정하여 자금 대여를 계약했기 때문만은 아니다.
경찰공무원으로서 고리에 대한 이자를 받았음에도 근저당을 해제하지 않았다는 이유로 민사소송(2014. 7. 4. 판결)이 제기 되었던 점, 소청인이 관련자 C가 고리의 이자를 갚지 않는다는 이유로 토지 경매 강제집행 관련 소송을 제기(2014. 9. 24.)하였던 점, 이를 비롯하여 징계 받기 직전까지 채무자에게 견디기 힘든 고통과 압박을 주는 등 사채업자의 불법행태와 유사한 행위를 지속적으로 보인 점을 근거로 징계 받게 된 사실을 고려할 때, 소청인의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

4. 결정
이와 같은 소청인의 행위는 국가공무원법 제56조(성실 의무), 제61조(청렴의 의무), 제63조(품위유지의 의무)에 위배되어 국가공무원법 제78조 제1항 각호의 사유에 해당한다.
본 건 처분의 징계양정에 있어, 제반 법령을 준수하여 성실히 직무를 수행하여야 하고 제반 지시 및 명령을 잘 이행하여야 한다.
소청인은 지인을 통해 소개받은 자에게 최고 월 20%수준의 이자를 받고 돈을 빌려주었다. 이는 당시 이자제한법이 제정되어 있지 않았던 점을 고려하더라도 일반적으로 인정되는 수준 이상의 고리이고 민간인의 재산을 지켜야 할 의무가 있는 경찰공무원으로서 자신의 의무를 충실히 이행하지 못하였다고 보인다.
또한, 이자제한법이 제정된 후인 2007. 10. 17. 공증을 통해 관련자들에게 연 60%의 이자를 받을 것을 약정하는 등 이자제한법 제2조 제1항에 반하는 이자율을 설정하였다. 5년의 공소시효가 지나 형사처벌은 불가능하지만 이러한 사실이 징계까지 면하게 되는 사유가 될 수는 없다.
소청인은 재산신고를 충실히 하였다고 하나 조사과정에서 이와 관련된 사실이 명확히 확인되지 않은 점, 원금 이상의 이자를 수령하였음에도 추가 이자를 요구하고 근저당으로 설정된 토지의 강제 경매집행을 신청하는 등 채무자에게 위해가 될 수 있는 행위를 한 점 등을 고려할 때, 원 처분 상당의 책임이 인정된다고 판단되어 주문과 같이 결정한다.